中國新聞周刊記者：邱啟媛

　　發(fā)于2026.3.9總第1226期《中國新聞周刊》雜志

　　今年全國兩會，我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和法治建設(shè)迎來了又一個重要時刻——《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》(下稱“生態(tài)環(huán)境法典”)草案提請審議。

　　生態(tài)環(huán)境法典，是繼《中華人民共和國民法典》(下稱“民法典”)后，中國第二部以“法典”命名的法律，草案分為總則編、污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、法律責(zé)任和附則編共5編。

　　從對化學(xué)物質(zhì)、電磁輻射、光等新領(lǐng)域污染的防治到山水林田湖草沙的一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，再到在世界范圍內(nèi)具有前瞻性的綠色低碳發(fā)展，生態(tài)環(huán)境法典草案系統(tǒng)整合了現(xiàn)有30多部生態(tài)環(huán)境類法律，將黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)理論、制度、實踐成果以體系化、法典化的方式予以呈現(xiàn)。

　　多位學(xué)者表示，制定生態(tài)環(huán)境法典，意義重大而深遠(yuǎn)：在法理上，其完成了從憲法精神到部門法秩序的體系性建構(gòu)，是中國特色社會主義法律體系走向成熟的重要標(biāo)志；在實踐上，它為“美麗中國”建設(shè)和中華民族的永續(xù)發(fā)展提供了堅實的法治保障；在全球視野上，它為解決全球性環(huán)境問題貢獻(xiàn)了“中國方案”，展現(xiàn)了用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的中國智慧與中國決心。

　　恰逢其時

　　自民法典頒布實施后，社會各界都在關(guān)注，我國的第二部法典會是什么。

　　2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。2021年4月，全國人大常委會公布立法計劃，提出“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”。

　　有學(xué)者回憶，隨著民法典的通過，當(dāng)時的中國在醞釀一場幾乎涉及所有部門法的法典化工作。北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長汪勁對《中國新聞周刊》指出，刑法、教育法和行政法等領(lǐng)域均曾進(jìn)入討論范圍。在此情況下，我國的第二部法典，為何是生態(tài)環(huán)境法典？

　　條件成熟是理解這部法典編纂啟動的關(guān)鍵。全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會副主任委員、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長呂忠梅曾表示，在今天的中國，判斷生態(tài)環(huán)境法典的編纂條件是否成熟，必須回答幾個基本問題：一是執(zhí)政者對待法典編纂的態(tài)度是否堅定；二是國家治理體系是否提出了需求；三是環(huán)境法實踐的體系化動力是否真實存在；四是環(huán)境法學(xué)理論是否足以支撐法律知識體系化。這些都是環(huán)境法領(lǐng)域能否被認(rèn)定為“條件成熟”，進(jìn)而能否進(jìn)入法典編纂程序的“門檻”。

　　我國生態(tài)環(huán)境類的法律有30多部，且理論研究豐富。汪勁記得，2017年，恰逢《中華人民共和國民法總則》出臺，呂忠梅對他說：“我們從什么工作著手，能夠推動一下中國環(huán)境領(lǐng)域的立法研究？”經(jīng)過討論，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會啟動了中國環(huán)境法典編纂研究系列重點項目，超100名環(huán)境法學(xué)及相關(guān)學(xué)科的學(xué)者參與，并向全國人大常委會法工委提交了生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿草案。在理論研究的基礎(chǔ)上，各界對“適度法典化”路徑及立法技術(shù)等基本問題有了共識。

　　除了條件成熟，多位研究者表示，更重要的是，法典的編纂與新時代國家治理需求和黨中央的支持密不可分。從2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下稱“環(huán)保法”)的修訂到2015年生態(tài)文明體制改革，再到2018年生態(tài)文明被寫入憲法，深化國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、組建生態(tài)環(huán)境部和自然資源部，都體現(xiàn)了黨中央對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視。

　　2023年，第十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃提出，積極研究推進(jìn)環(huán)境(生態(tài)環(huán)境)法典和其他條件成熟領(lǐng)域的法典編纂工作。同年11月，生態(tài)環(huán)境法典編纂工作正式啟動。

　　汪勁說，盡管同為法典，但生態(tài)環(huán)境法典與民法典有很大不同。“法律分為公法和私法，民法典是私法的集大成之作，保護(hù)私人利益。而污染防治、生態(tài)保護(hù)等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域問題，保護(hù)的是公共利益，涉及國家與公民間關(guān)系，以公法調(diào)整為主。因此生態(tài)環(huán)境法典的編纂，是我國法典化的又一次重要探索?！?/p>

　　覆蓋面更廣、協(xié)調(diào)性更強

　　事實上，從環(huán)境立法歷史沿革和現(xiàn)實需求的角度出發(fā)，編纂生態(tài)環(huán)境法典也已是大勢所趨。

　　我國的環(huán)境立法，經(jīng)歷了漫長的體系化過程。1973年，國務(wù)院召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，出臺了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》，制定了中國歷史上首部綜合性環(huán)境保護(hù)法規(guī)，被視為我國環(huán)境立法的開端。

　　1979年，第五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》(下稱“試行法”)。武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會常務(wù)理事劉長興告訴《中國新聞周刊》，改革開放初，由于立法經(jīng)驗不足等因素，我國“邊看邊走”的立法思路明顯，有個提法叫“成熟一部出臺一部”。立法機(jī)關(guān)在1979年環(huán)境保護(hù)法后加上“試行”兩字，本身具有實驗、試探的意味。

　　十年后，環(huán)保法正式出臺。環(huán)保法相較試行法，在體系和內(nèi)容上更為科學(xué)，形成了以污染防治、自然資源和生態(tài)保護(hù)為兩大主干的環(huán)境立法體系。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法路徑也已清晰，即以環(huán)保法為基本法，不斷制定和修訂防治大氣、水等環(huán)境要素污染的單行法。

　　到目前為止，我國已經(jīng)形成了涵蓋30多部法律、100多件行政法規(guī)、1000多件地方性法規(guī)的環(huán)境法律體系。

　　不過，這一路徑在后續(xù)的實踐中出現(xiàn)了一些問題?！皬睦碚撋蟻碇v，如果基本法和單行法之間協(xié)調(diào)得好，可以較好地回應(yīng)環(huán)境保護(hù)的制度需求。但在實踐中，由于缺乏統(tǒng)一的立法思路，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法雖然數(shù)量多，但未實現(xiàn)真正的體系化，表現(xiàn)為碎片化、重復(fù)多甚至互相矛盾，還存在一些制度疏漏和空白?！眲㈤L興表示。

　　以污染防治立法為例，呂忠梅指出，環(huán)保法與大氣、水、固體廢物、噪聲等污染防治法的條文重復(fù)率高達(dá)30%以上。由于相關(guān)立法時間先后不一、提出法律草案的行政機(jī)關(guān)不一，有些法律經(jīng)過多次修改，導(dǎo)致法律之間矛盾沖突多，本可統(tǒng)一的基本制度在不同的單行法中，出現(xiàn)了適用原則、適用程序、適用條件、處罰形式等不一致，造成了環(huán)境執(zhí)法和司法中的困難。

　　劉長興認(rèn)為，這與環(huán)境領(lǐng)域問題的特殊性和立法思路有很大關(guān)系?！八椒ㄔ诓煌鐣⒉煌瑫r期，都具有更高的共通性，因此制度相對穩(wěn)定。但公法跟社會變動的關(guān)系更大，比如20世紀(jì)80年代水污染問題逐步出現(xiàn)，這個領(lǐng)域的立法迫切性就最先凸顯。因此，環(huán)境保護(hù)的單行法往往是針對特定的重大環(huán)境問題制定的，相互之間的協(xié)調(diào)在一定程度上被忽視了?！?/p>

　　然而，環(huán)境領(lǐng)域問題的最大特點就是各生態(tài)要素間的密切關(guān)聯(lián)性。北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副秘書長鞏固告訴《中國新聞周刊》：“比如水和大氣之間是緊密聯(lián)系的，如果為了減少水污染，不向水里排放污染物，以焚燒的方式處理垃圾，不僅會導(dǎo)致大氣污染，最終還是會變成酸雨，影響水和土壤。這導(dǎo)致以往針對單獨要素的立法，不能很好地解決環(huán)境問題?！?/p>

　　再如，2014年修訂的環(huán)保法規(guī)定，排污行為依照侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任。2015年修訂大氣污染防治法時照搬了環(huán)保法，而2016年修改水污染防治法時，卻沒有規(guī)定依照侵權(quán)責(zé)任法處理。這導(dǎo)致法院在審理水污染案件和大氣污染案件時，會適用不同的法律規(guī)則，并產(chǎn)生不同的裁判結(jié)果。

　　因此，編纂環(huán)境法典是世界環(huán)境立法的整體趨勢?！案鲊蚬I(yè)化進(jìn)程不同，大致在20世紀(jì)六七十年代陸續(xù)有了環(huán)境立法。到了20世紀(jì)90年代，多數(shù)國家都面臨著眾多法律間缺乏協(xié)調(diào)的情況，因此掀起環(huán)境法典化熱潮?！膘柟陶f。

　　“法典是法律體系化的最高表現(xiàn)形式。編纂法典的目的在于，將共通的制度統(tǒng)一起來，消除單行法之間的不一致、重復(fù)，并解決制度空白問題，形成覆蓋面更廣、協(xié)調(diào)性更強的體系?！眲㈤L興說。

　　呂忠梅也認(rèn)為，如果延續(xù)此前的基本法路徑，必須先對環(huán)保法進(jìn)行修訂，再對相關(guān)的30多部法律以及幾千件法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行修訂，其工作量和難度并不亞于編纂法典。

　　到2000年前后，我國環(huán)境立法的大框架基本確定，環(huán)境立法體系化問題受到更多關(guān)注，法典化逐漸被提上議事日程。2003年，第九屆全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會首次就環(huán)境法法典化表達(dá)編纂意愿，提出應(yīng)當(dāng)在條件具備的情況下，探索編纂環(huán)境法典。

　　隨著生態(tài)環(huán)境法典編纂工作的進(jìn)行，全國人大常委會法工委主任沈春耀表示，現(xiàn)行的環(huán)保法、環(huán)境影響評價法、水污染防治法等10部法律經(jīng)編訂纂修，全部納入生態(tài)環(huán)境法典。法典審議通過后，上述法律將不再保留。

　　如何回應(yīng)新需求

　　“法典是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)的，有什么樣的時代，就需要什么樣的法律體系?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員常紀(jì)文告訴《中國新聞周刊》。

　　武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授陳海嵩全程參與了相關(guān)工作，他告訴《中國新聞周刊》，法典草案的編纂既要系統(tǒng)解決環(huán)境立法的遺留問題，形成系統(tǒng)融貫、邏輯嚴(yán)密、內(nèi)在統(tǒng)一的規(guī)范體系，又要提升立法質(zhì)量，回應(yīng)新的生態(tài)環(huán)境問題和社會關(guān)切。

　　以生態(tài)環(huán)境法典草案三審稿和水污染防治法對“十五小”生產(chǎn)項目的法律義務(wù)及其責(zé)任的規(guī)定為例，草案三審稿第299條規(guī)定：“國家禁止建設(shè)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的……火電以及其他嚴(yán)重污染水環(huán)境的生產(chǎn)項目?！?/p>

　　這一條來源于水污染防治法第47條，“國家禁止新建不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的……火電以及其他嚴(yán)重污染水環(huán)境的生產(chǎn)項目”。與此相對應(yīng)的法律責(zé)任，水污染防治法第87條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，建設(shè)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小型造紙、制革……火電以及其他嚴(yán)重污染水環(huán)境的生產(chǎn)項目的，由所在地的市、縣人民政府責(zé)令關(guān)閉”。

　　陳海嵩指出，“建設(shè)”包含了新建、改建、擴(kuò)建等多種情形，水污染防治法前面對義務(wù)的規(guī)定是“禁止新建”，后面責(zé)任對應(yīng)的卻是“違反規(guī)定建設(shè)”，前后不一致，需要在法典編纂過程中加以統(tǒng)一。

　　所以，生態(tài)環(huán)境法典草案三審稿在相關(guān)條款將這些規(guī)定予以統(tǒng)一，將“新建”統(tǒng)一為“建設(shè)”?？此埔蛔种睿鋵嵄澈笫俏覈鷳B(tài)環(huán)境治理要求的變化。

　　隨著綠色低碳發(fā)展和“雙碳”目標(biāo)的提出，我國出臺了一系列對高耗能、高排放建設(shè)項目的約束政策，如《關(guān)于加強高耗能、高排放建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見》對“嚴(yán)把建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)”的規(guī)定就是，“新建、改建、擴(kuò)建‘兩高’項目須符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和相關(guān)法定規(guī)劃”。

　　“所以生態(tài)環(huán)境法典草案對小型生產(chǎn)項目的規(guī)定更加嚴(yán)格，更符合現(xiàn)階段的生態(tài)文明建設(shè)要求?！标惡ａ哉f。

　　更加嚴(yán)格的理念體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境法典草案的方方面面。陳海嵩表示，法律責(zé)任部分緊密聚焦與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的生態(tài)環(huán)境問題，堅持問題導(dǎo)向，對保障公眾健康與生態(tài)環(huán)境權(quán)益作出了一系列更加嚴(yán)格的規(guī)定。

　　例如，草案規(guī)定了生態(tài)環(huán)境相關(guān)訴訟中的禁止令保全措施，有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險；對第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任予以進(jìn)一步強化，加大對生態(tài)環(huán)境服務(wù)過程中弄虛作假、出具虛假報告等行為的處罰力度。

　　立足今天面向明天

　　汪勁表示，從全球環(huán)境科學(xué)的角度來說，環(huán)境問題主要包括兩個方面，一是人為排放污染物造成的環(huán)境污染，二是開發(fā)利用自然資源造成的自然資源或者生態(tài)環(huán)境破壞。但在如今的中國，這兩個領(lǐng)域不足以覆蓋所有的環(huán)境問題。

　　“我們發(fā)現(xiàn)，有時污染被控制了，但環(huán)境問題還是解決不了。一方面有氣候變化這樣全球性的綜合環(huán)境問題，另一方面則是科學(xué)技術(shù)發(fā)展與社會消費端的問題，比如塑料的使用。這些問題需要以風(fēng)險預(yù)防為先，但目前法律對此的規(guī)制還處在較弱的位置?！蓖魟耪f。常紀(jì)文也提到，中國已經(jīng)進(jìn)入綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段，因此，法律體系和法律規(guī)范必須適應(yīng)綠色、低碳、循環(huán)的發(fā)展理念。

　　在鞏固看來，污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展，從橫向的現(xiàn)實角度看是當(dāng)前我國環(huán)保的三大領(lǐng)域，從縱向的時間角度看，則意味著我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“昨天、今天、明天”。

　　“從本質(zhì)上講，所有的環(huán)境保護(hù)最終都是對生態(tài)的保護(hù)。”鞏固認(rèn)為，隨著我國藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)等污染防治攻堅戰(zhàn)的推進(jìn)，污染問題在一定程度上已經(jīng)過了窗口期，但生態(tài)保護(hù)和資源消耗問題愈發(fā)嚴(yán)重，因此，生態(tài)保護(hù)正日益成為我國現(xiàn)階段環(huán)保工作的重點。

　　生態(tài)環(huán)境法典草案除了解決“昨天”的問題，也關(guān)照了“今天”與“明天”。

　　此前，全國人大常委會立法規(guī)劃對法典名稱是“環(huán)境法典”還是“生態(tài)環(huán)境法典”一直未予確定。全國人大常委會法工委副主任黃薇表示，最終將法典的名稱確定為“生態(tài)環(huán)境法典”，有著深層次的考慮。“黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)指引下，我國生態(tài)文明建設(shè)的成果是全方位的，在打贏污染防治攻堅戰(zhàn)以及生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等方面都取得了重大成就。‘生態(tài)環(huán)境法典’這一名稱具有更強的涵蓋性、更廣的涵蓋面?！?/p>

　　在生態(tài)保護(hù)方面，與前述污染防治類似，協(xié)調(diào)性、整體性思路都更強了。呂忠梅認(rèn)為，我國與環(huán)境資源保護(hù)有關(guān)的法律分別屬于經(jīng)濟(jì)法和行政法兩個子系統(tǒng)，立法草案由全國人大不同的專委會或國務(wù)院不同部委提出，具體工作由全國人大常委會法工委經(jīng)濟(jì)法室、行政法室分別負(fù)責(zé)，在司法部則由不同的立法局分別負(fù)責(zé)。

　　“比如江河湖泊，除了水之外，還由底土和水生生物共同構(gòu)成，是一個整體的生態(tài)系統(tǒng)。法典草案通過統(tǒng)一的框架，一方面更凸顯‘山水林田湖草沙’的生態(tài)系統(tǒng)一體化治理，另一方面擴(kuò)大了以往生態(tài)保護(hù)的范圍，比如荒漠以往因人跡罕至而沒有在傳統(tǒng)的資源法中涉及，但現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境法典草案將其作為單獨的章節(jié)加以規(guī)定和保護(hù)了?！膘柟陶f。

　　在綠色低碳發(fā)展方面，其在生態(tài)環(huán)境法典草案中獨立成編。沈春耀表示，目前我國尚未制定氣候變化、碳達(dá)峰碳中和、綠色低碳發(fā)展方面的法律。生態(tài)環(huán)境法典草案就此作出了一些原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，體現(xiàn)了法典的時代性、前瞻性。呂忠梅指出，綠色低碳發(fā)展獨立成編，與污染防治編、生態(tài)保護(hù)編并列，是中國環(huán)境立法史上的重大創(chuàng)新。它突破傳統(tǒng)環(huán)境法典的范式，深刻闡釋了保護(hù)與發(fā)展內(nèi)在統(tǒng)一、相輔相成的辯證關(guān)系，為全球可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境法治建設(shè)貢獻(xiàn)了獨特的中國智慧、中國方案和中國力量。

　　多位受訪者告訴《中國新聞周刊》，在生態(tài)環(huán)境法典草案編纂過程中，生態(tài)保護(hù)編是討論較多的一編，既包括法律適用問題，也涉及生態(tài)保護(hù)工作中的跨部門協(xié)作問題。

　　不同于污染防治相關(guān)法律內(nèi)容被納入生態(tài)環(huán)境法典草案、原法律不作保留，在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，20余部生態(tài)保護(hù)單行法將全部保留，生態(tài)環(huán)境法典草案呈現(xiàn)“雙法源”結(jié)構(gòu)。汪勁解釋，這是因為在政策性較強、技術(shù)性較高和確定性不足的條件下，法典編纂以一定原則為標(biāo)準(zhǔn)，對構(gòu)成環(huán)境法典法源的單行法律全部納入或部分納入或保持原狀。

　　“雙法源”格局將會是一個新挑戰(zhàn)。陳海嵩認(rèn)為，需要在法律適用上認(rèn)真處理，避免影響生態(tài)環(huán)境法典的基礎(chǔ)性地位。汪勁表示，未來需要通過提高立法解釋水平、提升立法質(zhì)量來糾正可能出現(xiàn)的偏差。

　　在鞏固看來，立法和制度設(shè)計很復(fù)雜，越高級和科學(xué)的理念，想要轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實可操作的制度，越是不易。“尤其像生態(tài)領(lǐng)域，涉及山水林田湖草沙的統(tǒng)一治理，需要融合不同部門的職權(quán)職責(zé)，本就不能通過一部法典一蹴而就。新階段的生態(tài)環(huán)境治理已搭好基礎(chǔ)框架，但我國的環(huán)境法治建設(shè)還在路上?！?/p>

　　《中國新聞周刊》2026年第9期

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